□肖仕卫[电子科技大学成都610054][摘要]乡镇检察室的重建具有重要的制度意义，但是同时也面临一些重要的制度问题和现 实问题。重建乡镇检察室，必须完善法律依据，重新明确职责，充分理顺乡镇检察室与检察院内设 部门之间的分工和利益关系。[关键词]乡镇检察室；重建；问题；建议[中图分类号]D916.3 [文献标识码]A [文章编号]1008-8105(2009)06-0035-04近年来，基层检察院乡镇派出机构即乡镇检察 室的重建成为社会关注的一个问题。以海南省检察 院为代表的一些地方检察机关己经开始了重建乡镇 检察室的试点工作，一些地方的检察长也亦开始为 重建乡镇检察室建言献策[1]。但是从理论研究的情 况来看，这一新的实践动向尚未引起学界的重视。 有鉴于此，笔者拟对此作初步研究，希望能够起到 抛砖引玉的作用。一、重建乡镇检察室的制度意义稍微熟悉中国检察制度的人都清楚，在我国检 察制度的历史上，乡镇检察室这一组织建制曾经存 在过一段时间。只是由于种种原因，这一来自实践 的创新型制度趋于消亡，而如今又有复兴之势。可 以说，重建乡镇检察室的积极作用是明显的，并已 经得到了最高检察院的肯定。之所以如此，乃是因 为历史上促使检察机关创设乡镇检察室的因素仍然 存在，而且随着国家和社会的转型，一些问题和因 素显得更为迫切和明显。考虑到一些实务部门的检 察官己经从实践的角度考察了重建乡镇检察室的意 义，并充分关照了这些问题和因素，为了避免重复， 笔者在这里将着重从两个层面探讨重建乡镇检察室 的制度意义。第一个层面是，乡镇检察室的重建有利于国家 权力深入基层社会并进行理性化治理。一方面，乡 镇检察工作机构设置的直接目的，乃在于加强国家 检察机关在广大农村尤其是乡镇的工作。因此从政 治学层面来看，可以将其视为近代以来中国国家政权建设的延续。在中国传统社会，一般认为实际的 情形是“皇权不下县”，国家通过乡绅阶层在“权力 的文化网络”中介下实现对基层社会的控制[2]。中 国自清末以来开始大规模的移植西方的政法制度， 开启了现代意义上的国家政权建设大幕。虽然经由 一百多年的发展，特别是在新中国成立后的80年代 以来的发展，中国已经建立了现代性的国家政权体 系，基层政权也已经广泛地深入农村。但是正如有 学者指出的，国家权力对基层社会特别是广大的乡 村社会的渗透相对有限，国家对社会的治理无论是 在广度上还是在深度上也都显得比较松弱[3]。尤其 随着近年来农业税的免除和计划生育政策遵守的逐 步自觉化，国家权力事实上减少了深入广大农村社 会的途径。在这种背景下，重建乡镇检察室深入开 展农村检察工作，进一步“送法下乡”，无疑增加了 国家权力深入基层社会的制度管道，从而有助于实 现国家权力进一步深入广大农村社会。另一方面更重要的是，乡镇检察工作机构的设 置，有利于农村基层治理的进一步理性化。一般而 言，现代社会治理制度建立在社会分工的基础之上， 检察机关作为国家法律监督机关，承担着法律赋予 的侦查监督、诉讼监督、执行监督和监督法律统一 正确实施的职责，按照社会分工的基本原则，民众 在遇到权利被侵犯或者不满相关裁决时，即应到检 察机关提起申诉或者控告。比如认为审判机关的判 决裁定在认定事实、适用法律上有错误，存在司法 不公的现象，或者审判人员有贪赃枉法、枉法裁判 等问题，可以到检察机关申诉，检察机关可以通过 提起抗诉的形式，启动再审程序予以解决。但是实[收稿日期]2009 — 03 — 17[作者简介]肖仕卫（1979-)男，法学博士，电子科技大学政治与管理学院教师.Journal of UESTC (Social Sciences Edition) Dec.2009,Vol.11,No.6践中，由于种种原因，民众在遇到此类问题时总是 到政府、县委、人大等部门上访或者申诉，既影响 了社会稳定，又难以达到解决问题的目的，相反加 重了基层党委行政系统运作的负担。重建乡镇检察 室，通过宣传并采取有效的制度措施，可以就地及 时便利的按照分工原则分流和解决民众的相关诉求 和问题，从而促进农村社会逐渐走向建基于社会分 工的理性化治理。第二个层面是，设置乡镇检察工作机构，有利 于回应农村民众对检察机关司法功能的期待。在中 国现行宪法框架和政法体制下，检察机关在性质上 不同于西方的起诉机关，而是具有现代司法的属性。 这种属性集中体现在两个方面的功能，即为一些权 利提供制度性的救济机制，同时为一些国家权力施 加特殊的控制机制[4]。一方面，从保障权利的角度 来看，检察机关作为法律监督机关，受理申诉控告 是法律赋予其的重要职责。我国宪法和刑事诉讼法 赋予被告人、被害人、被监管人员等一系列控告申 诉的权利，比如受理不服人民检察院不批准逮捕、 不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉，受理不 服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定（含 刑事附带民事判决、裁定）的申诉；受理被监管人 员的亲属直接提出的控告和举报，受理驻区国家机 关、企事业单位和人民团体以及其他公民检举、控 告等等。但是实践中，由于缺乏农村检察工作机构， 路途遥远，申诉控告成本较高，农村民众申诉控告 极为不便，严重影响了合法权利的行使。重建乡镇 检察室，可以畅通农村社会民众举报、控告和申诉 的渠道，降低农村民众“接近正义”的成本，更好 地满足农民的法律需求。另一方面，从控制权力的角度来讲，检察机关 作为法律监督机关，对法院、公安机关、司法行政 机关等权力机构的监督是其职责所在。目前乡镇基 层政权中，己经普遍设立了人民法庭、司法所、基 层派出所等司法机构，部分乡镇工商税务、土地等 行政派出机构也一应俱全。随着各种司法行政权力 在农村基层的延伸，贪污、挪用、侵占扶贫款、征 地款等民众反映强烈的腐败问题并不少见，少数乡 镇基层干部无视群众利益，侵害群众权益的行为时 有发生，直接影响到国家惠农、支农、助农政策的 实效。但是由于缺乏农村检察工作机构，农村基层 组织人员职务犯罪得不到及时有效的查处，基层政 法机关工作人员违法违纪也得不到有效遏制，农村 基层组织人员侵害农民权益案件得不到及时有效制 止，从而造成大量信访。[5]重建乡镇检察室，有利 于对这些权力机关就近、深入、及时地开展法律监督，有效解决这些问题，从而满足农村民众反腐败、 反特权的期待。二、乡镇检察室重建面临的制度问题尽管重建乡镇检察室有着重要的制度意义，但 是并非任何有意义的事情都能够没有障碍的付诸实 施。事实上，从历史上的乡镇检察室试验到现今的 重建，都面临着相当多的障碍和问题。择其要者， 笔者主要强调以下三个制度问题。首先是乡镇检察室设置的法律依据问题。从法 律教义学的角度来讲，乡镇检察室的设置可以说没 有法律上的依据。因为仅有的相关法律即《人民检 察院组织法》的第二条也仅仅规定，“省一级人民 检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请 本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、 农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机 构”，而没有规定在普通的乡镇可以设置类似机构。不过，由于中国属于法治后发型国家，法律不 完备的现象相较法治发达国家而言更为突出，因此 一些实践生发的制度创新和试验往往具有相当程度 的实质正当性与合理性。乡镇检察室的设置，可以 说正是这样的制度创新。在这个意义上，最高检察 院早在1993年制定的旨在规范乡镇检察室工作的 《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》，也可以 成为立法尚未完善之前乡镇检察室建设和开展工作 的依据。不过此依据乃是最高检察院颁布的“内部” 文件，不具备法律的权威性，因此尚需经过总结提 炼之后上升为法律。其次是乡镇检察室的职能范围问题。按照《人 民检察院乡（镇）检察室工作条例》的规定，乡镇 检察室的职能包括：1)受理辖区内公民的举报、控 告和申诉，接受违法犯罪分子的自首；2)经检察长 批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理 的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查；3)对 辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执 行人员的管理教育工作进行检察；对人民检察院决 定免诉的人员进行帮教；4)结合检察业务工作，参 加社会治安的综合治理，开展法制宣传；5)办理检 察长交办的工作。考虑到《人民检察院乡（镇）检 察室工作条例》在重建乡镇检察室中的事实依据地 位，有必要结合法律变迁和当前情势对其规定的职 能加以重新审视。从法律变化包括未来可能的变化来看，非常明 显，3)中规定的“对人民检察院决定免诉的人员进 行帮教”已经不能适应需要，因为免予起诉早在1996Journal of UESTC (Social Sciences Edition) Dec.2009,Vol.11,No.6年新刑事诉讼法颁行之后即已成为历史。另外，诸 如刑事和解、暂缓起诉也都可能成为未来刑事诉讼 法的新内容，这些都需要在重建乡镇检察室的过程 中认真对待。除此之外，按照前文交代的农村民众 对检察功能的期待，可以将乡镇检察室的职能划分 为两个层面，即提供救济和监督权力。从提供救济 的角度来讲，1)规定得比较清楚，需要解决的可以 说基本上是一个细化的问题。从监督权力的角度来 讲，对职务犯罪的查处已有明确规定，面临的问题 主要是没有规定立案监督和侦查监督，没有将社区 矫正工作纳入法律监督的职能范围，没有明确的民 行监督职能，使得乡镇检察室对基层公安派出所、 司法所、人民法庭可能的权力滥用无法形成有效的 制约，并导致民众对乡镇检察室的作用被低估乃至 忽视。过去乡镇检察室建设过程中经历的波折，很 大程度上可以说就与职能过窄，乡镇检察室事实上 可有可无、作用不大直接相关。再次是基层检察院内设职能部门与作为派出机 构的乡镇检察室之间的分工协作及其利益分配问 题。乡镇检察室作为基层检察院的派出机构，就其 科层地位而言，类似于检察院内部的一个业务机构。 不过就其职责而言，一方面，乡镇检察室发挥着其 他业务机构所没有的最直接、最有力的服务于基层 的作用，理应具有比其他业务机构更大的相对独立 性；另一方面，作为派出机构，由于与内设部门职 能存在交叉，自然也存在如何与基层检察院内设部 门协作，如何分配利益的问题。但是《人民检察院 乡（镇）检察室工作条例》并未对乡镇检察室与基 层检察院内设部门之间的分工协作包括利益分配问 题作出合理规定，导致在乡镇检察室的以往工作实 践中，大部分乡镇检察室只是作为基层检察院职能 的延伸或辅助，被动地协助配合基层检察院内设部 门开展业务工作，主要从事一些提供线索、开展法 制宣传、犯罪预防、参与综治工作的辅助性工作， 主动性、机动性和独立性都不强；少部分乡镇检察 室虽然可以独立查处职务犯罪，却又在案源不多的 背景下因内部考核和利益关系而形成与基层检察院 内设自侦部门争案办的尴尬局面。当然，除了上述三个问题之外，乡镇检察室的 重建还面临着许多其他重要的现实问题需要解决， 比如经费保障、人员配备，以及独立行使职权等问 题。考虑到这些问题在不同地区面临问题的程度不 一样（比如有的地方经费保障容易解决，人手也不 是问题，有的则相当困难），所涉及的制度问题又主 要是一个司法保障的老问题，因此这里不再赘述。三、对乡镇检察室重建的几点建议结合上一部分的分析，笔者从具体的制度建设 的角度提供三点建议，希望对乡镇检察室重建有所 裨益。首先，必须汲取以往乡镇检察室建设的教训， 按照确有必要的原则，根据实际能力展开重建工作， 对于暂时没有条件设置乡镇检察室的基层检察院， 可以考虑先施行检察联络员制度。历史上乡镇检察 室的建设曾经因为一哄而上、设置范围过宽过滥而 广受诟病。现今重建要避免出现类似问题，一方面 要将乡镇检察室的设置建立在农村社会的实际法律 需求上，避免为了解决基层检察院内部人员职级待 遇而设置乡镇检察室的不良倾向。另一方面要确保 重建乡镇检察室的同时经费人员保障能够跟上，避 免因人员素质低下或者经费不足导致“谋利型乡镇 检察室”的出现。一般来说，经济发达地区的基层 院，经费充裕，吸引人才具有优势，重建时应当优 先考虑。当然，能够同时满足这两个方面条件的可 能并不多，特别是有的乡镇法律监督需求大，但是 或者地理位置偏远没有人愿意去，或者财政困难缺 乏经费支持，等等。在这种情况下，笔者认为可以 先施行检察联络员制度，充分利用乡镇当地的相关 单位或者企业、社会人员开展法律监督活动，待条 件成熟后再建立乡镇检察室。其次，必须修改《人民检察院乡（镇）检察室 工作条例》，重新明确乡镇检察室的职责，并在时机 成熟的时候修改《人民检察院组织法》，完善乡镇检 察室存在的法律依据。如前所述，严格来讲，乡镇 检察室的设置并没有充分的法律依据，但其有实践 上的正当性与合理性，因此最高检察院制定的《人 民检察院乡（镇）检察室工作条例》可以暂时作为 重建的依据。不过由于《人民检察院乡（镇）检察 室工作条例》制定于1993年，距今已经十六年之久， 己经难以适应当前乡镇检察室重建的需要，因此有 必要加以修改。修改的内容，一是应当祛除与现行 刑事诉讼法内容相冲突的内容，即“对人民检察院 决定免诉的人员进行帮教”条款，二是应当进一步 明确乡镇检察室的职责。就后者而言，笔者以为， 修改时应当明确赋予乡镇检察室辖区内职务犯罪查 办、侦查监督、民事行政检察监督、社区矫正监督 以及综治、法制宣传等职能，同时明确乡镇检察室 在不起诉、暂缓起诉和刑事和解中的职能作用。当 然，修改《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》 只是短期的目标，长远来看，应当通过修改《人民Journal of UESTC (Social Sciences Edition) Dec.2009,Vol.11,No.6检察院组织法》明确乡镇检察室的法律地位。最后，必须理顺基层检察院内设部门和乡镇检 察室的分工协作及其利益关系。一如前述，过去由 于没有理顺基层检察院内设部门和乡镇检察室的分 工协作和利益分配关系，不仅导致乡镇检察室的独 特功能没有得到很好的发挥，相反带来了一些让人 困惑和尴尬的问题。为了避免这些问题，必须从制 度上解决基层检察院内设部门和乡镇检察室的分工 协作和利益关系。笔者以为，为了达到这个目的， 必须从两个方面切入。一方面，明确乡镇检察室在 辖区内相对于基层检察院内设机构可以独立办理的 事项，比如立案监督、社区矫正监督、对被不起诉、 暂缓起诉人员的帮教等，对于这些职能，乡镇检察 室直接对基层检察院负责。另一方面，明确乡镇检 察室协助配合基层检察院内设机构的具体职责，比 如对于职务犯罪的查办，应进一步明确乡镇检察室 辖区内职务犯罪查办中只承担线索初查职能，办理 包括受理相关控告和检举，决定是否报请检察长审 批立案以及立案前的调查等工作，以形成检察内设 自侦部门与乡镇检察室合力查办职务犯罪的局面； 再如对于民行监督工作，应当进一步明确乡镇检察 室开展民行监督的具体职责，包括受理公民对于民事行政裁判不服的申诉，配合上级民行检察部门对 抗诉案件进行必要的调查，等等。除此之外，也许更现实和重要的是要制定合理 的绩效考核机制，尤其对于乡镇检察室与基层检察 院内设部门存在配合协作的问题，必须在绩效考核 制度中充分关照双方的合理利益关切。以职务犯罪 查办为例，绩效考核制度就应当合理分配乡镇检察 室职务犯罪初查与内设部门侦查、逮捕、起诉的考 核分值，以促进乡镇检察室查办职务犯罪的积极性。参考文献刘宝君.建议重建乡镇检察室一以建设社会主义新 农村形势下的北京地区为视角[J].中国检察官，2008(4):8-10.杜赞齐.文化、权利与国家：1942年的华北农 村[M].江苏：江苏人民出版，2⑻3.苏力.送法下乡：中国基层司法制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2⑻0:36-40.陈瑞华.司法权的性质：以刑事诉讼为范例的分析[J]. 法学研究，2⑻0,（5):30-58.李轩甫.海南省检察院设立乡镇检察室试点工作启 动[N].检察日报，2⑻8-11-23^01).On the Reconstruction of Township Attorney RoomXIAO Shi-wei(Univ. of Elec. Sci. & Tech. of China Chengdu 610054 China)Abstract It is very important to reconstruct the Attorney Room of township. We must fully learn the lessons of history，improve the legal basis，redefine the duties of the parties，and straighten out the relationship between the division of labors and benifits.Key words Attorney Room of township; reconstruct; problem; proposal编辑范华丽
